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即便是内政部土地管理局的2017－26389规则，在制定过程中收到超过158，000个评论意见，其也将全部评论意见所指争议问题分为10大类（行业影响、资源利用费、法律依据、天然气减量、规则净收益、全国范围的影响包括能源安全、气候变化、空气质量和公众健康、规则制定程序、技术问题）。

基于这两种占有方式，分别产生土地私有制和土地公有制。从改革开放到1998年《土地管理法》修订是第一阶段。

我国土地使用权转让制度通过1988年的《宪法》修正案正式确立。我国选择土地公有制，取消土地私有制下的食利行为，却并不取消土地的财产价值。如果政府收取调节金过低，集体经营性建设用地入市收益过高，会增加土地征收难度，人为制造矛盾。曾长期从事土地研究工作的黄小虎先生在《中国改革》杂志上发表了一篇题目为《建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序》的文章，集中批评了土地征收制度，他的意思是，既然《宪法》规定了土地使用权可依法转让，为什么农村土地不能像国有土地一样参与到城镇建设用地市场？在此之前，一贯主张农地农房入市的周其仁教授也表达过类似的质疑。具体是指，在保持土地所有权不变前提下，通过权能分割，以土地使用权的形式将土地配置给私营主体，实现生产要素的灵活配置。

1988年修正之后，《宪法》第十条第四款变为，任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。国家垄断城镇土地一级市场意味着，集体土地不仅不能参与建设开发，而且城镇扩张还必然伴随着土地征收。修改为：‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

[9]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第429页。而本文已经说明，修宪者眼中的法定文本实际上是经修正案替换之后的宪法条文，而不是1982年宪法的原文。土地的使用权可以依照法律的规定转让。而修正案方式则多有不便，因为在附加修正案后，人们必须在把两个文件前后对比后方能确定宪法的含义。

[27]陈斯喜：议案审议过程中修正案的运用——兼评1993年修宪程序，《法学研究》1994年第5期，第25页。换言之，除了它在名称上注明为宪法修正案，以及有着条文序号之外，它与全国人大对1978年宪法的两次决议修改没有什么大的不同。

1982年11月26日《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》也说我们相信，新的宪法必定能够得到严格遵守和贯彻执行。这实际上也是2004年和2018年宪法修改都采取的文本处理方式，只不过这两次都没有在修正案的正文中阐明宪法文本的处理方式，致使其略带有形式上的瑕疵。因为从法律上说，全国人大表决通过的是宪法修正案，而不是根据修正案修改过后的宪法全文。第三次全面修改，是1982年对1978年宪法的修改。

许崇德教授曾将全国人大对1978宪法的决议修改称为修正案方式，[18]这也反衬出现有的修正案与决议修改几无区别的特点。[10]1978年2月26日五届人大一次会议审议了《关于修改宪法的报告》，3月5日全国人大通过了修改之后的宪法，3月8日公布了宪法全文。参见王磊：宪法如何面对未来，《中外法学》2005年第1期，第116页。这些修正案从形式上看都有一个共同特点，亦即它们都提及宪法的原文：它们是将原文以及修改后的文本都写入修正案之内，然后说明是增加、删除还是修改。

[2]History of Proceedings and Debates of the House of Representatives of the United State, p 451-452.这是美国第一届国会众议院第一个会期（1789年3月4日至9月29日）的议事记录，虽然不像是逐字逐句的速记录，但算是完整保留了众议员们的讨论内容，而同期的参议院则没有保留下讨论记录。简言之，一个是对修正案草案的改动，一个是对宪法原文的改动。

1978年3月1日《关于修改宪法的报告》说这次大会将要通过的宪法，是我国社会主义革命和社会主义建设新的发展时期的一部新宪法。1982年宪法第98条规定： 省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。

这次宪法修改，也成立了修改宪法委员会，并由这个委员会来起草修改草案。而对具体的修改方式，彭真委员长说，这次对宪法的修改，采取修正案方式，这是美国的修宪方式，比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好。全国人大更可以对修正案草案所指涉的宪法条款提出一个全新内容的修改案。从规范的角度说，似有必要制定一部《宪法修改程序法》，将宪法第64条规定的宪法修改程序具体化。不过，尽管2004年和2018年在宪法修改后全国人大秘书处重新公布了修改之后的宪法全文，但在法律技术上这里依然存在一个文本的有效性问题。后者不具有法律效力，因此是工作文本。

二、新中国宪法修改方式的演进 我国自1954年宪法制定以来多次修改宪法，从总体上说是由早期的全面修改发展到后来的局部修改，而在局部修改的方式上采用了修正案的方式。[19]实际上这样的例子还有不少。

（2）具体规定全国人大对修正案草案的审议、改动、表决程序。它不仅修改了原文的内容，也变动了原文的排列。

从事物的性质上说，这种缺陷会随着宪法修正案数量的增加而逐渐突出。虽然公布了宪法全文，但这个全文却未经修宪者的表决。

杜强强，法学博士，首都师范大学政法学院教授。全国人大只宜对修正案草案既有的内容进行改动，而不宜对修正案草案没有涉及的内容进行增补，也即不能直接修改宪法原文。[29]2004年宪法修改时全国人大对修正案草案的修改就是这样。该补充修正案提交全国人大后，全国人大主席团将其列入会议议程，并将它和全国人大常委会的修正案草案合并，形成了一份修正案，并交付大会表决。

（三）修正案方式 与前三部宪法有所不同的是，1982年宪法明确规定了宪法的修改程序，且第一次规定了宪法修改的提议程序，这体现了修宪者反对轻易修改宪法、维护宪法稳定的意图。（3）宪法修正案的公布以及宪法全文的处理程序和方式。

宪法第64条既然明定宪法的修改先有提议，后由全国人大表决通过，如果全国人大在审议阶段再自行提出修改宪法的原文，而增加修正案草案原本不涉及的内容，则无异于将提议和通过两个阶段和程序合并，以自己的提议取代了常委会和五分之一代表的提议，似不符合宪法第64条的意旨。[24]应该说，修正案方式与原文修改方式的最大不同，就在于是否更改宪法的原文，而是否重新公布宪法全文就是一个很重要的标志。

他认为，植入模式的好处就在于它的简洁和适当，整个宪法保持着统一和完整，人们不需要援引和对比其他条款就能确定宪法条款的含义。修改为：地方各级人民代表大会每届任期五年。

其他反对植入模式的议员甚至将这种方式拔高到重新制宪的高度，例如利弗莫尔（Livermore）就认为，原文植入具有摧毁整部宪法的风险。五、结论 综上所述，全国人大采取修正案方式所导致的宪法文本问题的处理，以及全国人大对修正案草案的改动，均显示我国宪法修改程序在细节上还有若干值得改进之处。[23]王兆国：关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年特刊，第74页。由此看来，当前我国虽然采取修正案的方式，但修宪者实际上选择的依然是原文修改式，不过又没有实行彻底。

[24]为了维护宪法的权威和尊严，保证宪法文本的统一，同时有利于学习宣传和贯彻实施宪法，参照以往做法，建议本次会议通过宪法修正案后，由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正，将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本（即2018年修正文本）同时予以公布。格里（Gerry）也反对修正案的方式，他认为美国宪法第5条甚至明确规定了原文植入式的修改方式。

从以往实践看，全国人大在开会时都会通过一项《议案表决办法》，并在这个办法中规定宪法修正案的表决方法。（一）对修正案草案的修改 1993年宪法修改时，全国人大常委会于1993年2月22日提出了对宪法部分内容的修正案草案。

[4]之后众议院就是按照修正案的方式来讨论对宪法的修改了，之后国会正式通过、以及各州议会批准的，也是这种附加在宪法正文之后的修正案，这就是所谓的修正案方式。就我国的宪法修改实践而言，全国人大通过的修正案不便于独立援引，而实践中的修正案在实质上依然是对宪法原文的改动，但修改后公布的原文却未经全国人大表决。